近年來，隨著公眾環(huán)境意識的增強(qiáng)和行政行為相對人法治意識的提高，因環(huán)境行政行為引發(fā)的環(huán)境行政復(fù)議與行政訴訟案件數(shù)量呈逐年上升趨勢，對環(huán)保系統(tǒng)的行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作提出了新的要求。2006年12月27日，國家環(huán)保總局出臺了《環(huán)境行政復(fù)議與行政應(yīng)訴辦法》(以下簡稱《辦法》)，以期進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境行政復(fù)議與行政應(yīng)訴，充分發(fā)揮行政復(fù)議的內(nèi)部層級監(jiān)督與自我糾錯(cuò)作用。就如何理解和執(zhí)行《辦法》的相關(guān)規(guī)定，國家環(huán)保總局政策法規(guī)司司長楊朝飛接受了本報(bào)記者的采訪。

　　記者：近年來，我國環(huán)境行政復(fù)議與行政訴訟案件出現(xiàn)了一些新的特點(diǎn)與新的趨勢，主要表現(xiàn)在哪些方面？

　　楊朝飛：行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我審視、自我約束、自行糾錯(cuò)的重要手段和法律監(jiān)督制度。總體上說，近年來，全國環(huán)保系統(tǒng)的環(huán)境行政復(fù)議呈現(xiàn)出案件數(shù)量逐年增多、復(fù)議申請理由多樣化、復(fù)雜疑難案件增多、新情況新問題增多、群眾要求解決問題的期望值增高、社會關(guān)注度增強(qiáng)、案件審理難度不斷加大等特點(diǎn)。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年以來全國環(huán)保系統(tǒng)每年受理的復(fù)議案件在200～300件左右。復(fù)議案件的數(shù)量增長快、復(fù)議申請人逐漸由單個(gè)企業(yè)或公民個(gè)人轉(zhuǎn)為多個(gè)企業(yè)和公民群體已成為環(huán)境行政復(fù)議的一個(gè)新趨勢。同時(shí)，復(fù)議申請內(nèi)容也由單一向多樣化轉(zhuǎn)變，復(fù)議理由也逐漸由對行政處罰具體行政行為不服要求減輕或撤銷處罰決定轉(zhuǎn)到對環(huán)境行政審批許可行為不服要求撤銷許可決定，或者對地方環(huán)保局不作為不滿意，要求責(zé)令其履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)等。復(fù)議申請人希望解決的問題也多是長期積累或已通過信訪渠道但未能解決的，這在一定程度上提高了對環(huán)保系統(tǒng)行政復(fù)議工作的要求。同時(shí)，環(huán)境行政訴訟案件也有不斷增加的勢頭。另據(jù)統(tǒng)計(jì)，環(huán)保系統(tǒng)每年發(fā)生的環(huán)境行政訴訟案件平均在500～600起左右。

　　記者：目前，在環(huán)境行政復(fù)議與行政訴訟日益增多的情況下，環(huán)保部門在處理此類問題時(shí)存在哪些不足？

　　楊朝飛：目前，環(huán)保系統(tǒng)行政復(fù)議工作主要存在5個(gè)方面的不足。一是一些地方環(huán)保部門和領(lǐng)導(dǎo)對行政復(fù)議認(rèn)識不到位，對其重要性和必要性認(rèn)識不深，自行糾錯(cuò)的意識不強(qiáng)。二是環(huán)保部門依法行政的能力不足。如受現(xiàn)行環(huán)境立法的局限，環(huán)境依法行政在許多方面缺乏依據(jù)；環(huán)境執(zhí)法人員的數(shù)量不足和執(zhí)法手段的缺失，限制了環(huán)保部門依法行政的效率；有些環(huán)境執(zhí)法人員的素質(zhì)達(dá)不到依法行政的水平。三是《行政復(fù)議法》的規(guī)定過于原則，配套行政法規(guī)尚未出臺，有關(guān)行政復(fù)議的具體程序、新出現(xiàn)的問題如何解決等缺乏明確規(guī)定。四是行政復(fù)議和信訪之間法律界限不清，實(shí)際工作中難以區(qū)分。五是行政復(fù)議能力不足，經(jīng)費(fèi)保障不力。

　　記者：與以往國家環(huán)保總局有關(guān)行政復(fù)議的規(guī)范性文件相比，《辦法》在規(guī)定上有哪些變化？就目前的環(huán)境行政行為來說，有哪些環(huán)節(jié)的哪些行政行為易引發(fā)行政復(fù)議與行政訴訟？

　　楊朝飛：與環(huán)境行政復(fù)議與行政訴訟出現(xiàn)的新形勢不相稱的是環(huán)保部門對環(huán)境行政復(fù)議與行政應(yīng)訴規(guī)定的不足。1999年的《行政復(fù)議法》對行政復(fù)議的原則、復(fù)議范圍、復(fù)議申請的提出、行政機(jī)關(guān)受理與決定程序等都做出了規(guī)定，但其中有些規(guī)定過于原則。國家環(huán)保總局2001年制定了《國家環(huán)境保護(hù)總局環(huán)境行政復(fù)議工作廉政規(guī)范》及相應(yīng)的工作程序流程圖，對環(huán)境行政復(fù)議工作進(jìn)行了規(guī)范，主要從廉政建設(shè)方面對環(huán)保總局辦理行政復(fù)議案件進(jìn)行規(guī)范，但規(guī)定相對簡單，難以適應(yīng)目前日益復(fù)雜的環(huán)境行政復(fù)議審查工作需要，對原有規(guī)范性文件進(jìn)行相應(yīng)的修改、完善顯得尤為必要。

　　《辦法》主要是根據(jù)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，細(xì)化了環(huán)保系統(tǒng)各級環(huán)保部門辦理行政復(fù)議和行政訴訟案件的程序、機(jī)關(guān)各部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制、復(fù)議案件的決定和執(zhí)行程序等。《辦法》不再重復(fù)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》規(guī)定的基本原則和規(guī)定等，重點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)環(huán)保部門如何適應(yīng)環(huán)保工作及構(gòu)建和諧社會的需要依法辦案。根據(jù)環(huán)境行政復(fù)議和行政訴訟實(shí)踐，《辦法》新設(shè)立了一些新的復(fù)議審查機(jī)制，以利于全面審查、合理決定，切實(shí)保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，有利于促進(jìn)環(huán)保工作依法行政，提高執(zhí)法水平。

　　《辦法》第五條詳細(xì)規(guī)定了公民、法人或者其他組織可以依法提請行政復(fù)議的6個(gè)方面內(nèi)容，在這6個(gè)方面中如存在適用法律、法規(guī)或規(guī)章不當(dāng)或者進(jìn)行行政審批、許可和處罰時(shí)存在適用法定程序不當(dāng)?shù)葐栴}，都容易引發(fā)行政復(fù)議與行政訴訟。

　　記者：針對當(dāng)前環(huán)境行政復(fù)議與應(yīng)訴的特點(diǎn)，《辦法》規(guī)定了哪些新的復(fù)議審查機(jī)制？

　　楊朝飛：根據(jù)近年來環(huán)保系統(tǒng)在行政復(fù)議與行政應(yīng)訴方面存在的不足，《辦法》規(guī)定了一些新的復(fù)議審查機(jī)制，如行政復(fù)議與行政應(yīng)訴集體審議制度、現(xiàn)場調(diào)查機(jī)制、復(fù)議建議制度等。

　　環(huán)境行政復(fù)議案件的審查和行政應(yīng)訴案件涉及面廣，技術(shù)性強(qiáng)，與業(yè)務(wù)部門的管理職責(zé)密切相關(guān)，《辦法》第3條規(guī)定:“對重大、復(fù)雜的環(huán)境行政復(fù)議案件和行政應(yīng)訴案件實(shí)行集體審議制度。集體審議由環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)人主持，有關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人參加。”

　　建立行政復(fù)議與行政應(yīng)訴集體審議制度，有利于加強(qiáng)環(huán)保部門中負(fù)責(zé)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)與相關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的溝通與協(xié)調(diào)。《辦法》同時(shí)規(guī)定負(fù)責(zé)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)與相關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)相互配合的聯(lián)合辦案機(jī)制，由負(fù)責(zé)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)牽頭組織復(fù)議案件的調(diào)查和審理工作，同時(shí)充分發(fā)揮相關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)在技術(shù)與業(yè)務(wù)管理工作中的優(yōu)勢，合理分工，依法辦案。
　　《行政復(fù)議法》原則上只要求對行政復(fù)議案件進(jìn)行書面審理，鑒于環(huán)境行政復(fù)議案件多與污染損害有關(guān)，申請人的復(fù)議請求(如要求撤銷或變更具體行政行為、履行監(jiān)管職責(zé)等)與所要達(dá)到的目的(解決污染賠償問題)有時(shí)不一致，處理不當(dāng)極易引發(fā)群體性事件等特點(diǎn)，在辦理案件時(shí)，應(yīng)到復(fù)議請求涉及的現(xiàn)場實(shí)地察看，到申請人所在地聽取意見，充分了解其復(fù)議請求和理由以及所要達(dá)到的最終目的。因此，《辦法》規(guī)定了現(xiàn)場調(diào)查機(jī)制，要求充分聽取各方意見，緩和已發(fā)生的爭議和矛盾，防止矛盾進(jìn)一步激化，全面了解案件事實(shí)，充分掌握有關(guān)情況，促進(jìn)案件的客觀、公正審理。

　　《辦法》還規(guī)定了復(fù)議建議制度，對復(fù)議審查中發(fā)現(xiàn)的下級環(huán)保部門存在的問題，有針對性地提出復(fù)議建議書，督促其整改，防止其違法、不當(dāng)行政行為的再次發(fā)生。同時(shí)對復(fù)議案件集中反映的普遍問題，及時(shí)與相關(guān)部門溝通、探討，有針對性地提出有關(guān)建議，并協(xié)助其完善有關(guān)制度，提高依法行政水平。

　　同時(shí)，為規(guī)范環(huán)境行政復(fù)議法律文書的使用，在國務(wù)院法制辦規(guī)范格式的基礎(chǔ)上，《辦法》根據(jù)辦理環(huán)境行政復(fù)議案件的實(shí)際需要，新增了復(fù)議申請口頭筆錄、復(fù)議委托書、送達(dá)回執(zhí)等11個(gè)常用行政復(fù)議文書格式，并作為附件發(fā)布施行。這對進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境行政復(fù)議行為，提高復(fù)議水平，將起到很好的促進(jìn)作用。

　　記者：各地環(huán)保部門在執(zhí)行《辦法》時(shí)，有哪些方面需要加以注意和加深理解的？

　　楊朝飛：為了充分發(fā)揮行政復(fù)議的自我糾錯(cuò)和監(jiān)督的功能，首先，各地各級環(huán)保部門，尤其是環(huán)保部門的主要領(lǐng)導(dǎo)干部，要進(jìn)一步提高對依法行政的認(rèn)識，強(qiáng)化勇于自我審視、自我約束、自行糾錯(cuò)的意識。其次，要建章立制，修改、完善行政復(fù)議的具體制度和程序，進(jìn)一步規(guī)范有關(guān)法律文書格式。再次，要研究探索建立行政復(fù)議與信訪的銜接和協(xié)作機(jī)制，對復(fù)議審查中發(fā)現(xiàn)的問題，有針對性地提出復(fù)議建議。第四，要積極探索并完善復(fù)議審查方式和協(xié)調(diào)解決途徑，加強(qiáng)現(xiàn)場調(diào)查。第五，要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，積極探索協(xié)調(diào)結(jié)案。第六，要加強(qiáng)復(fù)議隊(duì)伍建設(shè)，提高復(fù)議能力和水平。

　　解決當(dāng)前環(huán)境行政復(fù)議與行政訴訟不斷增多的關(guān)鍵在于規(guī)范環(huán)境執(zhí)法。在環(huán)境執(zhí)法過程中，各級環(huán)保部門要明確職責(zé)，在法律法規(guī)規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)行使執(zhí)法權(quán)；法律法規(guī)授權(quán)的或者受環(huán)保部門委托履行環(huán)境管理職能的組織，必須在授權(quán)或委托的權(quán)限范圍內(nèi)行使執(zhí)法權(quán)，委托的環(huán)保部門必須加強(qiáng)監(jiān)督，不能委托了事；必須嚴(yán)格遵守國家法律法規(guī)規(guī)定的現(xiàn)場監(jiān)督檢查程序、行政處罰程序、行政執(zhí)法監(jiān)督程序和申請強(qiáng)制執(zhí)行等程序；要加強(qiáng)制度建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法程序和執(zhí)法行為，推動環(huán)境執(zhí)法逐步走上規(guī)范化、程序化、制度化的軌道。

　　為了更有效地發(fā)揮環(huán)境行政復(fù)議這一行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級監(jiān)督和自我糾錯(cuò)重要途徑的作用，國家環(huán)保總局就環(huán)境行政復(fù)議工作也做出4項(xiàng)承諾:一是有錯(cuò)必糾，對下級環(huán)保部門或者環(huán)保總局自身的具體行政行為依法嚴(yán)格審查，決不護(hù)短；二是便民高效，明確告知當(dāng)事人權(quán)利，專人接待來訪和接收材料，嚴(yán)格按法定時(shí)限辦理；三是公開透明，公開審理程序和時(shí)限，公開當(dāng)事人觀點(diǎn)和證據(jù)，公開復(fù)議決定和理由；四是廉潔自律，不私自、單獨(dú)接待當(dāng)事人，不接受當(dāng)事人的送禮和吃請，不接受當(dāng)事人支付費(fèi)用的任何考察或者消費(fèi)活動。

　　依法負(fù)有行政復(fù)議職能的環(huán)保部門，要按照依法行政的要求，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，以維護(hù)群眾合法環(huán)境權(quán)益為宗旨，以建立環(huán)境行政監(jiān)督機(jī)制為目標(biāo)，使環(huán)境行政復(fù)議真正走上法制化管理的軌道。這是《辦法》實(shí)施提出的要求，也是環(huán)保部門履行環(huán)境行政管理職能的需要。（本報(bào)記者黃冀軍 步雪琳）

來源：中國環(huán)境報(bào)